Rezension: Deutsch-amerikanische Intelligence Kooperationen

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Anna Daun
Auge um Auge?
Intelligence-Kooperation in den deutsch-amerikanischen Beziehungen
VS Verlag, Wiesbaden, 2011

Eine Rezension von Michael Liebig


Anna Dauns Buch ist eine wissenschaftliche Arbeit, genauer eine politikwissenschaftliche Dissertation. Wer das Buch „nur“ aus einem (vertieften) Interesse an Fragen der Nachrichtendienste liest, der muss sich vergegenwärtigen, dass hier per aspera ad astra gilt. Vor der Fallstudie über deutsch-amerikanische Intelligence-Kooperation muss sehr schwieriges theoretisches Gelände bewältigt werden.

Der Rezensent hat vor einiger Zeit einen Vortrag von Frau Daun zum Thema ihres Buch bei einer Tagung zu Intelligence-Fragen erlebt. Die dort mehrheitlich anwesenden Intelligence-Veteranen waren eher etwas verstört und meinten überwiegend: Warum so kompliziert, wenn es einfacher geht.

Für Intelligence-Praktiker reduziert sich das Problem „Intelligence-Kooperation“ wahrscheinlich auf drei Grundregeln, die Daun dann auch auf Seite 93 anführt:

  1. need to know: der Geheimhaltungs-Eigenwert von Intelligence. Weder inhouse noch gegenüber („Partner-“) Diensten wird geheimes Wissen transferiert – es sei denn, es gibt dazu eine ausdrückliche Notwendigkeit.
  2. do ut des oder quid pro quo: beim Austausch von Intelligence zwischen Nachrichtendiensten gilt strikt das Äquivalenzprinzip.
  3. getauschte Intelligence darf nicht (ohne ausdrückliche Genehmigung) an Dritte weitergegeben werden.

Aber natürlich reduziert die komplexe Frage von Intelligence-Kooperation nicht auf diese drei Grundregeln. Daun fragt, was ist Intelligence-Kooperation und warum gibt es sie? Welche Umstände begünstigen Intelligence-Kooperation? Welche Umstände wirken sich negativ aus oder verhindern sogar Intelligence-Kooperation?

Eine politikwissenschaftlich Beantwortung dieser Fragen ist offensichtlich weit komplexer als sich das (manche) Intelligence-Praktiker oder interessierte Laien vorstellen. Und sie ist außerordentlich schwierig – wegen „strukturellem Mangel an hartem Material“, „klaffenden Forschungslücken“ und mangelndem „theoretischen Geländer“.

Der theoretische Rahmen

Die Konstruktion des theoretischen Rahmens nimmt die ersten 116 Seiten (von 244) der Arbeit in Anspruch. Und Daun holt dabei weit aus, indem sie von der Frage ausgeht, ob Intelligence-Kooperation eher aus dem Theorie-Ansatz des „Realismus“ oder des „Institutionalismus“ innerhalb der Theorie der Internationalen Beziehungen abgeleitet werden kann. Realismus geht von einem anarchischen Staatensystem aus, bei dem es eigentlich nur um Macht und Sicherheit bzw. deren Erhaltung und Erweiterung geht. Der Institutionalismus betont mehr die Interdependenz von Staaten und daraus ableitbare multilaterale Regelsysteme. Daun kommt zu dem Ergebnis, dass letztlich bei Intelligence-Kooperation „das klassisch realistische Primat von Sicherheit“ vorherrscht. Aber sie betont zugleich, dass der Machtstatus eines Staates nicht alle Aspekte seiner Interaktion mit anderen Staaten gleichermaßen determiniert. In verschiedenen Sachgebieten kann es ganz unterschiedliche Ausprägungen der zwischenstaatlichen Interaktion geben. Intelligence ist ein und ein ganz besonderes Feld – eine „issue area“. Den Begriff issue area macht Daun zum theoretischen Schlüsselbegriff ihrer Arbeit. Es sollen die besonderen Bedingungen und spezifischen Verhaltensweisen in der issue area Intelligene-Kooperation analysiert werden, die anders als in anderen issue areas im Geheimen und damit ohne (legislatives) Ratifikationserfordernis stattfindet.

Zentral für die Untersuchung der issue area Intelligene-Kooperation sind Interessenkonstellationen, denn sie bestimmen, ob es überhaupt zur Kooperation kommt. Hier besteht kein wesentlicher Unterschied zwischen Realisten und Institutionalisten. Daun meint, dass spieltheoretische Ansätze hier weiterführen und präsentiert diverse theoretische Szenarien („Gefangenen-Dilemma“, „chicken game“, „Gebrauchtwagen-Händler“), um abstrakte Gewinn- und Verlustrechnungen bei zwischenstaatlichen Kooperationen, inklusive Intelligence-Kooperation, zu erläutern. Ein Erkenntnisgewinn in Hinblick auf Forschungsgegenstand und -frage erscheint dem Rezensenten hier eher zweifelhaft.

Stattdessen hätte man sich gewünscht, dass der Abschnitt „Merkmale von Wissen und Intelligence“, der auf Seite 55 beginnt und auf Seite 70 endet, etwas ausführlicher geworden wäre. Jedenfalls ist „Intelligence als Erkenntnisprozess“ wohl kaum mit dem Verweis auf den „Intelligence-Zyklus“ (Auftrag-Steuerung-Beschaffung-Analyse-Unterrichtung) und Michael Hermans „Humint-Pyramide (von Agenten/Agentenführer bis herunter zum Zufallsinformanten). Hier hätte statt der bloßen Erwähnung, eine tiefergehende Befassung mit Sherman Kent gelohnt. Und es wäre dann wohl auch hinterfragt worden, ob zwischen „Informationen“ und „Wissen“ wirklich nur ein „gradueller“ Unterschied besteht. Für Kent ist Intelligence Wissen, das durch die quasi-wissenschaftliche Auswertung von geheimen oder aus öffentlichen Quellen beschafften Informationen erzeugt wird. Dass dieses Wissen, dem Empfänger (der Regierung) exklusiv geliefert wird – also geheimgehalten wird – ist für die Qualität von Intelligence nicht ausschlaggebend. Das Ziel von Intelligence, der eigenen Regierung einen „Vorsprung durch Wissen“ zu verschaffen, wird nicht dadurch erreicht, dass dieses Wissen geheim ist, sondern eine zutreffende Lagebeurteilung beinhaltet, die eine belastbare Grundlage für Handlungsoptionen bereitstellt.

Dauns theoretische Traktion mit der Forschungsfrage wird dann ergiebig, wenn sie Intelligence-Kooperation unter den Kriterien Interessen, Fähigkeiten, Institutionen, Machtverteilung und Anzahl der Kooperationspartner untersucht. Ohne Interessenkonvergenz gibt es keine Intelligence-Kooperation, deren Tiefe – von bloßem Austausch bis hin zu gemeinsamen Handeln – wiederum von den jeweiligen Fähigkeiten abhängt. Als Fähigkeiten definiert Daun die Qualität der menschlichen Quellen (Humint), die Qualität der technischen Beschaffung von Informationen (Techint) und territoriale Zugangsmöglichkeiten zu Aufklärungsobjekten. Unverständlicherweise wird die Qualität der Auswertung – die eigentliche Kernfähigkeit von Intelligence – nicht genannt. Aus Interessen und Fähigkeiten ergibt sich, ob Intelligence-Kooperation institutionalisiert wird (beispielsweise USA-UK-Kanada-Australien-Neuseeland) oder eben nicht.

Wichtige Befunde Dauns betreffen die Anzahl der Partner bei Intelligence-Kooperation, denn je größer die Partnerzahl desto größer die Risiken, während der Wissenszugewinn zweifelhafter wird, weil die Gefahr der Informationsredundanz wächst. Zu den Risiken gehören die Kompromittierung von Intelligence-Quellen und -Methoden, die Penetration der eigenen Intelligence-Organisation durch Partner und die Beeinflussung bzw. Täuschung durch Partner. Folglich ist die bilaterale Intelligence-Kooperation die theoretisch schlüssigste und empirisch weitverbreiteste Kooperationsvariante. Wichtig ist auch die theoretische Erkenntnis, dass der Austausch zwischen großen und kleinen Intelligence-Akteuren keineswegs dem kleineren Partner mehr nützt als dem Großen: „Die Verteilung der Kooperationsgewinne wirkt sich meist nicht nur stabilisierend auf die Asymmetrie der Beziehung aus, sondern verstärkt diese in der Tendenz sogar.“ Das gilt auch für den Fall, dass der „Große“ scheinbar das Äquivalenzprinzip missachtend, großzügig Intelligence an den „Kleinen“ abgibt, aber sich so umso bedeutendere eigene Kooperationsgewinne in der Zukunft sichert.

Dauns theoretischer Befund ist, dass, wenn kompatible Interessen und komplementäre Fähigkeiten vorliegen, die issue area Intelligence „kooperations-geeignet“ sein kann. Dies obgleich Intelligence-Kooperation auf den Bereich nationale Sicherheit zentriert ist, der den Kernbestand nationaler Souveränität ausmacht.

Fallanalyse der deutsch-amerikanischen Intelligence-Beziehungen

Auf Seite 117 beginnt die Fallstudie über die Intelligence-Kooperation in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, anhand derer die theoretischen Begriffe und Erklärungsansätze empirisch abgestützt werden sollen. Leider ist die diesbezügliche Datenbasis – Medienberichte, (Auto-)Biographien und Dokumente – höchst intransparent. Bleiben also „Eliten- und Expertenaussagen“. Mit „Elitenaussagen“ sind wohl Äußerungen von „richtigen Intelligence-Insidern“ im Unterschied zu Experten über Intelligence gemeint. Leider konnten die „einige Dutzend Tiefeninterviews mit Elitevertretern und Experten“ nur unter der Bedingung strikter Vertraulichkeit geführt werden. Als Quellenangabe steht dann in Dauns Arbeit nur (anonymes) „Interview“. Hinzu kommen weitere Fragen zur Validität: Ist die Auswahl der „Elitenvertreter“ repräsentativ („small number“-Problem)? Werden bestimmte Sachverhalte von den Interviewpartner nicht gewusst? Werden Aussagen über bestimmte Sachverhalte bewusst nicht gemacht. Oder sagen die Interviewpartner mit Absicht die Unwahrheit?

Trotz dieser großen Unsicherheit, gibt es wohl keine Alternative zu Dauns methodischem Ansatz, der theoretischen Befunden zumindest „ein wenig Plausibilität spendet“. Dauns „Plausibilitätsprobe“ kann als gelungen betrachtet werden. Sie untersucht „Macht und Interdependenz im deutsch-amerikanischen Verhältnis“ zunächst auf der zwischenstaatlichen Ebene („overall power structure“) und dann für die issue area Intelligence („issue power structure“).

Daun stellt abrissartig die enorme Macht-Asymmetrie zwischen den USA und der Bundesrepublik dar, die bis 1990 nur partiell souverän war, wobei sie insbesondere auf die „Stationing of Forces“-Verträge (SOFA) hinweist. Die Bundesrepublik brauchte die USA, um in Europa und international wieder geschäftsfähig zu werden, und als militärisches Gegengewicht gegenüber der Sowjetunion. Umgekehrt brauchten die USA die – ökonomisch und infrastrukturell potente – Bundesrepublik als geopolitische und -strategische Hauptbasis in Eurasien. Nach 1990 hat sich die Macht-Asymmetrie zunehmend verringert und ein Prozess der „bilateralen sicherheitspolitischen Entflechtung“ setzte ein.

Stärker noch als auf der zwischenstaatlichen Ebene war und ist auch in der issue area Intelligence das deutsch-amerikanische Verhältnis von Asymmetrie gekennzeichnet. „Gehörte“ doch der BND-Vorläufer – die Organisation Gehlen – den Amerikanern. Und auch gegenwärtig steht die amerikanische intelligence community, was Finanzmittel, Personalausstattung und technische Ressourcen betrifft, um Größenordnungen über der deutschen. Die Frage der Effizienz der amerikanischen Intelligence-Großorganisationen, also das (Miß-)Verhältnis von Aufwand und der Qualität der Intelligence-Ergebnisse, wird von Daun nicht thematisiert. Ihre Darstellung der deutschen intelligence community gibt auf 19 Seiten einen sehr guten Überblick über die deutschen Intelligence-Fähigkeiten. Daun verweist auf die rapide gewachsene globale Ausrichtung des BND, hochwertige technische Intelligence-Fähigkeiten, einschließlich Satellitenaufklärung, und die hohe Qualität der Auswertung (wenngleich letzteres von einigen amerikanischen Interviewpartnern bestritten wurde).

Wirklich spannend ist Dauns geraffte Darstellung der Aktivitäten amerikanischer Geheimdienste in der Bundesrepublik vor 1990. Es scheint, dass die militärischen und zivilen Dienste so ziemlich alles tun konnten, was sie wollten, ohne Sanktionen befürchten zu müssen. Die Rekrutierung deutscher Quellen war für die amerikanischen Dienste unproblematisch. Und es drängt sich der Eindruck auf, dass die CIA außerhalb der USA nirgends (dauerhaft) so präsent war wie in der Bundesrepublik. In Frankfurt am Main befand sich die CIA-Zentrale für Europa. Die Tatsache, dass das US-Generalkonsulat in Frankfurt gegenwärtig die größte diplomatische US-Einrichtung weltweit ist, deutet darauf hin, dass das auch weithin so ist (was Daun aber nicht erwähnt). Unter den Bedingungen vor 1990 lag die Gestaltungsmacht der Intelligence-Kooperation, so Daun, ganz bei den Amerikanern, denn sie konnten die deutschen Intelligence-Kapazitäten nutzen, ohne dafür im Sinne des Äquivalenzprinzips kooperieren zu müssen. Wann, wo und wie sie kooperierten, lag in ihrem Ermessen. Ergänzend zieht Daun aus ihren Interviews die Schlussfolgerung, dass die deutsch-amerikanische Intelligence-Kooperation in hohem Maße „persönlichkeitsabhängig“ war, dass heißt von der „persönlichen Chemie“ im Verhältnis der jeweiligen Akteure auf der Leitungs- und Arbeitsebene abhing.

Nach 1990 sieht Daun bedeutende Veränderungen in der deutsch-amerikanischen Intelligence-Kooperation. Die „Legitimität autonomer amerikanischer Aufklärungsaktivitäten“ in Deutschland sei erodiert und es zeige sich auf beiden Seiten „auch in der issue area Intelligence die allgemeine sicherheitspolitische Entflechtung“. Es sind Fälle der Sanktionierung (Ausweisung) bei Souveränitätsverletzungen bekannt, wenn US-Agenten deutsche Quellen zu rekrutieren suchten und dabei ertappt wurden. Aber, so Dauns Einschätzung, auf wirklich „normale“ Grenzen scheint der Aktionsraum amerikanischer Geheimdienste in Deutschland (noch) nicht zurückgeführt sein. Sehr ergiebig ist auch Dauns Darstellung der institutionalisierten Intelligence-Kooperation auf der politischen Steuerungsebene und der nachrichtendienstlichen Leitungs- und Arbeitsebene. In Hinblick auf Extensivität wie Intensität scheint die Intelligence-Austausch auf der Arbeitsebene am ausgeprägtesten zu sein, wobei die oben erwähnten drei Grundregeln des Intelligence-Austausch wirksam sind und fast ausschließlich nur ausgewertete Intelligence (ohne Aufschluss auf ihr zugrundeliegende Quellen und Methoden) getauscht werden. Was die Kooperation auf der Leitungsebene betrifft, so verweist Daun darauf, dass der von 1997-2004 amtierende CIA-Direktor George Tenet in seiner Amtszeit Deutschland nur einmal besucht hat.

Den Abschluss von Dauns Buch bildet die Darstellung von Fallbeispielen „bilateral-asymmetrischer Intelligence-Kooperation“ im Gefolge des 11. September 2001. Sie behandelt dabei die deutschen und amerikanischen Intelligence-Aktivitäten in Hinblick auf die Hamburger Terror-Zelle sowie die amerikanischen „extraordinary renditions“ von Terrorverdächtigten unter Nutzung deutscher Flughäfen. Situativ bedingt war die Intelligence-Kooperation bezüglich der Hamburger Zelle eng und intensiv, wenngleich spannungsreich. Das gilt verstärkt für die deutsch-amerikanische Intelligence-Kooperation bei der „Operation Alberich“, die sich gegen eine islamistische Gruppe richtete, die 2006/07 Terroranschläge gegen amerikanische Ziele in Deutschland plante. Bezüglich der „extraordinary renditions“ von Terrorverdächtigten unter Nutzung deutscher Flughäfen und Luftraumes, scheinen die deutschen Dienste diese Souveränitätsverletzungen toleriert zu haben – in der Erwartung dafür amerikanische Intelligence zur Terrorbekämpfung zu erlangen.

Schließlich untersucht Daun die die deutsch-amerikanische Intelligence-Kooperation vor und beim Irak-Krieg 2003, die anders als bei der Terrorabwehr nicht auf konvergierenden außenpolitischen Interessen beruhte, denn Deutschland lehnte (aus guten Gründen) den Krieg ab. Bei dem Fall „Curveball“ ging es um einen irakischen Exilanten in Deutschland, der dem BND frei erfundene Informationen über das angebliche Programm Saddam Husseins für Massenvernichtungswaffen unterbreitete, das der BND mit ausdrücklichen Warnungen über die zweifelhafte Zuverlässigkeit der Quelle an die CIA weitergab. Der Fall „Curveball“ taugt eigentlich nicht zur Ausleuchtung der Intelligence-Kooperation, sondern illustriert drastisch die Instrumentalisierung von Intelligence zu machtpolitischen Zwecken in der Bush Jr.-Administration. Auch die Belieferung der Amerikaner mit militärisch-relevanten Informationen durch BND-Agenten in Bagdad ist nicht aus der Kooperationslogik zwischen Nachrichtendiensten erklärbar, sondern eine politische Aktion, mit der die Bundesregierung die erwarteten Negativreaktionen der US-Regierung auf die deutsche Ablehnung des Irak-Krieges abfedern wollte. In Dauns Begrifflichkeit illustrieren die beiden letztgenannten Fallbeispiele die „issue area Intelligence übergreifende“, direkt machtpolitisch bewirkte Intelligence-Kooperation.

Daun kommt zu abschließenden Befund, dass von allen Bestimmungsfaktoren der zwischenstaatlichen Intelligence-Kooperation, Macht die entscheidende und somit die Autonomie der issue area Intelligence begrenzt ist. Die Kooperationslogik der Geheimdienste wird von Interessen, Fähigkeiten, Institutionen, Partnerzahl und Machtverteilung innerhalb der issue area Intelligence mitbestimmt, letztlich ausschlaggebend ist die Macht des Staates.

Auch wenn beim ersten Überlesen Dauns Arbeit als sehr harzig und theorieüberladen erscheinen mag, es ist eine ausgezeichnete Arbeit. Sie arbeitet sich in noch unerschlossenes theoretisches Neuland vor und präsentiert wertvolle Erklärungsansätze und wertvolles empirisches Material. Daun spricht vom „Dunkel des Wissenslochs“, was Intelligence und Intelligence-Kooperation betrifft. Nach der Lektüre ihres Buch sieht der Leser klarer. Es wäre zu wünschen, wenn diese erhellende Erfahrung nicht nur von Politikwissenschaftlern, sondern auch anderen am Thema Interessierten gemacht würde.

Bildnachweis: VS-Verlag mit freundlicher Genehmigung

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